Daadkracht B.V. - EPN Dossier Internetdemocratie

Door Bart-Jan Flos

Inleiding

Internetdemocratie biedt kansen en bedreigingen voor onze huidige representatieve democratie. Enerzijds wordt een toename van de directe contacten tussen kiezer en gekozene mogelijk geacht, en kunnen volksvertegenwoordigers frequenter contact hebben met hun achterban over hun activiteiten. Anderzijds wordt het mogelijk dat resultaten van opiniepeilingen en referenda zich steeds nadrukkelijker zullen opdringen waardoor de autonome positie van volksvertegenwoordigers in het grondwettelijk bestel zou kunnen worden uitgehold.

Dit schrijft de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in de inleiding van haar advies ?De grenzen van de Internetdemocatie? (december 1998). In dit rapport wil de Rob al te hooggespannen verwachtingen van de Internetdemocratie relativeren. De Rob ziet de nieuwe technologische mogelijkheden als een hulpmiddel voor verbetering binnen de bestaande representatieve democratie en niet noodzakelijk als een fundamentele verandering van de democratie.

Dit dossier beschrijft het advies van de Rob, beschrijft de actuele stand van zaken en geeft de opvattingen weer van het Electronic-highway Platform Nederland (EPN) over de toekomst van de democratie. Deze opvattingen zijn mede gebaseerd op een expert meeting die EPN in samenwerking met het Instituut voor Publiek en Politiek op 6 april 1999 in Nieuwspoort organiseerde over dit onderwerp naar aanleiding van het advies van de Rob. EPN is de deelnemers aan de expert meeting zeer erkentelijk voor hun inbreng tijdens deze bijeenkomst. De opvattingen in dit dossier komen echter niet noodzakelijkerwijs overeen met de opvattingen van de individuele deelnemers. In de bijlage vindt u de namen van de deelnemers en van de organisaties waaruit zij afkomstig zijn.

EPN heeft aan deze expert meeting op verschillende manieren een vervolg gegeven. Zo organiseerde EPN op internet een discussie over openbaarheid van overheidsinformatie en richtte EPN - samen met het blad Binnenlands Bestuur, het Instituut voor Publiek en Politiek, KPN Telecom en MediaPlaza - het Platform Elektronisch Stemmen (PELS) op. Dit platform startte op Internet een volkspetitionnement voor elektronisch stemrecht en kreeg de steun van vele volksvertegenwoordigers.

EPN meent dat een versnelde maatschappelijke inbedding van de elektronische snelweg een krachtige en positieve impuls zal betekenen voor alle sectoren van de samenleving. Dus niet alleen voor de economie, maar ook voor kunst, cultuur, wetenschap, onderwijs, sport, recreatie, volksgezondheid, milieu, overheid en politiek, openbare orde, defensie, rechtspraak en sociale zorg. EPN vindt ook dat de mogelijkheden van de elektronische snelweg op dit moment in Nederland niet optimaal worden benut. De noodzakelijke maatschappelijke inbedding kan alleen worden versneld als alle betrokkenen in de Nederlandse samenleving zich inzetten voor het benutten van de vele mogelijkheden die de elektronische snelweg biedt.

Dit dossier is als volgt ingedeeld:

1. Een samenvatting van het advies van de Rob;
2. Onze visie op de Internetdemocratie
3. De punten die naar voren kwamen tijdens de expert meeting
4. De visie van EPN op het advies van de Rob.
5. Gedachten over de toekomst

Advies Rob: De grenzen van de Internetdemocratie (samenvatting)

Nieuwe technologieën hoeven geen bedreiging te zijn voor de representatieve democratie, maar kunnen worden ingezet ter versterking van de democratie als zodanig. Met een gerichte en doordachte aanwending van nieuwe technologische mogelijkheden kan de kwaliteit van de democratische besluitvorming worden verhoogd.

Dit stelt de Raad voor het openbaar bestuur in zijn advies ?De grenzen van de Internetdemocratie? dat in januari 1999 aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is aangeboden. De Raad wil waken voor al te overdreven verwachtingen van de mogelijkheden die de ?Internetdemocratie? zou kunnen bieden. Informatie-, Communicatie- en Transactietechnologie (ICTT) neemt de beperkingen die aan het concept van de directe democratie kleven niet weg. Daarom moet ICTT volgens de Raad vooral worden gezien als een hulpmiddel om binnen de representatieve democratie het proces en de kwaliteit van de publieke besluitvorming te verbeteren. De Raad doet hiervoor vier suggesties:

1. De Raad beveelt aan dat overheden en maatschappelijke organisaties die een publiek debat met behulp van ICTT willen entameren een structuur ontwikkelen waarbinnen dat debat kan plaatsvinden. Daarbij is een goede combinatie van moderne en traditionele discussiemogelijkheden belangrijk.
2. Voorts beveelt de Raad aan ICTT te gebruiken voor het krijgen van meer inzicht in het besluitvormingsproces, de effecten van besluitvorming en de alternatieven voor besluitvorming.
3.  In de derde plaats biedt ICTT meer mogelijkheden om burgers zelf hun keuzes te laten maken. Betere informatie over de randvoorwaarden van besluitvorming maakt het mogelijk om die besluitvorming zoveel mogelijk aan de burgers zelf over te laten. Zaken met weinig externe werking, die een relatief kleine groep betrokkenen raken, lenen zich volgens de Rob voor directe besluitvorming door burgers.
4. Tenslotte vindt de Raad dat meer stelselmatig dient te worden nagegaan welke mogelijkheden ICTT biedt om het werk van vertegenwoordigende organen te ondersteunen. De Raad wijst hierbij op het zelf initiëren van opinie-onderzoek door vertegenwoordigende organen, het gebruik maken van directe beeldverbindingen tussen kiezers en gekozenen, het vergroten van de professionaliteit van volksvertegenwoordigers en hun medewerkers om ICTT beter in te passen in hun dagelijkse werkzaamheden en hun contacten met de kiezers. Politieke partijen moeten zich meer gaan ontwikkelen als informatiemakelaar, zich nadrukkelijk mengen in publieke debatten die breed verspreid worden gehouden en nieuwe technologieën gebruiken in het contact met hun leden.

EPN en Internetdemocratie

Wat verstaan we onder Internetdemocratie?
 
De Rob geeft in haar advies geen definitie van Internetdemocratie. Ze geeft wel aan welke fasen ze onderscheidt in het democratische proces. Deze fasen zijn achtereenvolgens informeren, agenda bepalen, discussiëren, consulteren en besluitvorming. Aan elk van deze fasen koppelt de Rob verschillende mogelijkheden van Internet en andere ICTT-toepassingen.

Bij Internetdemocratie staat de relatie burger - bestuur centraal. We onderscheiden daarbij voor Internetdemocratie drie hoofdfuncties:

1. stemmogelijkheden
2. publiek debat, meningsvorming en beleidsvorming
3. informatieverstrekking

Op basis van deze drie functies komt EPN tot de volgende definitie:

Internetdemocratie is het gebruik van Internet in de interactie tussen burger en bestuur bij het informeren, communiceren en / of discussiëren over beleid en / of bij het participeren in de beleids- of besluitvorming.

Overigens zal EPN zich in haar reactie niet alleen beperken tot Internet. EPN zal ook andere mogelijkheden van de elektronische snelweg belichten.

Politieke participatie

Om de mogelijkheden voor Internetdemocratie te kunnen schetsen, is kennis van de context noodzakelijk. Die context is de ontwikkeling van de politieke participatie in Nederland. De traditionele vertrouwensband die in de tijd van de verzuiling bestond tussen de verschillende volksdelen en de politiek, blijkt te zijn verbroken. Instituties die vroeger groot aanzien hadden, zoals een (beginsel)partij, een politicus en het openbaar bestuur in het algemeen, brokkelen steeds meer af. Zelfs beslissingen die formeel juist tot stand komen, ervaart de burger niet meer altijd als legitiem. De burger leeft nu in een individuele, pluriforme en gefragmenteerde wereld en handelt daarnaar. Hij stelt niet het algemene lange termijn belang voorop, maar zijn eigen korte termijn belang. De politieke participatie verschuift daardoor naar geïndividualiseerde, probleemgerichte en relatief kortlopende activiteiten. Zeker vergeleken met het taaie proces van besluit- en compromisvorming in partijen. De kortlopende activiteiten zijn soms wel ideëel gemotiveerd, maar vergen geen blijvende binding. One-issue groepen komen op en de politiek en het openbaar bestuur blijven zitten met een imagoprobleem.

De massale toepassing en de hoge mate van interactiviteit maakt ICTT geschikt om het voor politieke participatie in te zetten. Niet alleen door de politiek en de overheid, maar ook door de burger. Met behulp van ICTT kan de burger immers instrumenten in handen krijgen om de overheid meer te controleren en ook om zelf de publieke opinie  te sturen.
De Rob stelt in haar advies terecht dat een burger zijn (beperkt) beschikbare tijd waarschijnlijk eerder wil gebruiken voor de recreatieve en  informatieve mogelijkheden van de technologie dan voor interactieve besluitvorming. Het bieden van meer mogelijkheden tot directe besluitvorming, via Internet of op een andere manier kan leiden tot een toenemende ongelijkheid in politieke participatie. De voorsprong van een relatief kleine, politiek actieve elite wordt vergroot. Uit democratisch oogpunt is dit volgens de Raad moeilijk winst te noemen.

De Raad legt te veel nadruk op Internet. De elektronische snelweg bestaat immers uit veel meer dan Internet alleen. Wanneer een stem elektronisch wordt uitgebracht, dan hoeft dat niet via Internet: de (mobiele) telefoon is ook een geschikt elektronisch communicatiemiddel. Bovendien is de telefoon vele malen beter geïntegreerd in onze samenleving.

Behalve Internet kent de elektronische snelweg meer goede toepassingen voor elektronische democratie, zoals identificatie met behulp van biometrie of smartcards. De kiezende burger kan daarbij ook worden ondersteund door intelligent agents of andere beslissingsondersteunende software.

Op dit moment heeft nog maar een deel van de Nederlandse bevolking toegang tot Internet. Bij de inzet van Internet voor een experiment met interactieve beleidsvorming moet dus rekening worden gehouden met de beperkte representativiteit. Dat voorbehoud van beperkte representativiteit kan echter worden genuanceerd. In de eerste plaats is het voorbehoud minder vergaand als de doelgroep voor een groot deel reeds aanwezig is op het Internet en niet alleen het medium Internet wordt ingezet. Ten tweede blijkt uit experimenten dat via Internet toch een andere groep reageert dan de groep die dat via de traditionele inspraakkanalen doet.

Internet is zeker niet zaligmakend. Er zijn ook andere manieren om een doelgroep te benaderen, met name in de eigen omgeving. Het gaat dan ook te ver om (nu al) te concluderen dat bepaalde doelgroepen beter te bereiken zijn via Internet. Daarvoor is uitgebreider onderzoek nodig.

Ten derde is meer ervaring in de interactieve beleidsvorming de fase van het beleidsproces waarin de overheid bereid is ICTT in te zetten van groot belang. Ideaal is de fase van beleidsvoorbereiding waarin er nog ruimte is voor wijzigingen in het beleid en voor creatieve ideeën, waarin het bestuur nog niet in de loopgraven zit. In deze fase is het probleem van de representativiteit ook minder manifest, want het gaat vooral om de ideeënrijkdom die door een dergelijk experiment aangeboord kan worden. Een prettig neveneffect is het ontstaan van draagvlak bij de doelgroep. In een later stadium moeten die ideeën uiteraard wel gelegitimeerd worden door goedkeuring door het volk of door een volksvertegenwoordiging. Op dit moment is het reeds volstrekt normaal dat de overheid in de beleidsvoorbereiding deskundigen raadpleegt. Via Internet kan dat openbaar en dat is louter democratische winst.

De Rob stelt echter dat veel burgers blij zijn dat ze de verantwoordelijkheid voor het nemen van collectieve beslissingen kunnen delegeren aan hun vertegenwoordigers. Bovendien stelt de Rob dat ze helemaal niet van zins zijn veel tijd te investeren in het nadenken over politieke vragen. Tot op zekere hoogte is dit een correcte analyse van de Rob. In (West)Europese democratieën is doorgaans gekozen voor een zekere mate van arbeidsverdeling die ervoor zorgt dat het nemen van politieke beslissingen overgelaten wordt aan de daarvoor ingehuurd? politici. Dit neemt echter niet weg dat de burger over deelonderwerpen graag zijn mening wil geven. Doorgaans gaat dit om onderwerpen die hem direct aangaan, onderwerpen waar hij een belang bij heeft.

Vijf stadia: van informatie tot besluitvorming

De Rob geeft in haar advies aan dat er een vloeiende overgang is van meningsvorming naar besluitvorming. Ze onderscheidt daarbij de volgende vijf stadia: informeren, agenda bepalen, discussiëren, consulteren en besluitvormen. Deze vijf stadia zullen we in de hierna volgende bespreking van het advies volgen.

1 Informeren

De Rob stelt dat informatie pas betekenis krijgt na de juiste selectie en binnen de relevante kaders. Er zullen dus nieuwe intermediaire functies en de daarbij horende structuren ontstaan. Informatiemakelaars zullen die intermediaire functies vervullen. Naar het oordeel van de Raad liggen hier ook kansen voor politieke partijen om zich te gaan manifesteren als informatiemakelaar, waarbij zij nadrukkelijk een rol voor zichzelf kunnen opeisen in het publieke debat. EPN ziet politieke partijen niet zo snel optreden als informatiemakelaar. Politieke partijen hebben het namelijk nog niet in zich om een community gevoel te ontwikkelen. Daarvoor is de huidige politieke belangstelling te beperkt en te versnipperd en is het ledenaantal van de partijen te zeer tanend. EPN denkt dat deze rol eerder door nieuwe informatiemakelaars op Internet vervuld zal worden. Voor een deel zijn dat de traditionele media die ook op Internet nieuwe instrumenten ontwikkelen. Het zijn wellicht ook totaal nieuwe spelers als providers en bedrijven die zich specialiseren in de levering van content rondom een bepaald thema. Nu al is te zien dat discussies bij dergelijke informatiemakelaars  levendiger zijn dan de discussies (als die er al zijn) die op sites van politieke partijen worden gevoerd. Politieke partijen en politici zijn traditioneel gericht op integrale afweging terwijl de huidige maatschappij zich steeds meer richt op deelbelangen. Dit verschil in belangenafweging drijft de politiek en de burger uiteen. Het is echter de huidige (politieke en publieke) realiteit, waar de politiek een antwoord op moet vinden.

Een metafoor die voor de Internetgebruiker vaak wordt gebruikt is de 'zappende televisiekijker'. Dit brengt met zich mee dat ook de overheid haar informatie op Internet op een andere, minder traditionele manier moet aanbieden. Als zappen ervoor zorgt dat meer en vooral ook andere mensen de informatie tot zich nemen, is dat al een democratische waarde op zichzelf.

2 Agenda bepalen

Internet is een publiek domein. Binnen het politieke domein zal een herverkaveling ontstaan waardoor kleine belangen meer exposure zullen krijgen. In de digitale wereld is het immers eenvoudiger om je stem te verheffen (bijvoorbeeld in nieuwsgroepen of op sites) dan in de traditionele wereld (de kans om gehoord te worden neemt overigens niet automatisch toe). ICTT geeft burgers nieuwe mogelijkheden om actie te voeren en om beleidsideeën te opperen waarmee ze zowel de publieke als de politieke agenda kunnen beïnvloeden. Dit gebruik van ICTT geldt overigens niet alleen voor serieuze zaken, maar ook voor roddel en achterklap, wat president Clinton aan den lijve heeft ondervonden in de (aanloop naar de) affaire Lewinsky waarin het Internetmagazine Drudge-report een voorname rol heeft gespeeld.

De Rob gaat in haar advies niet in op de veranderende rol van de massamedia die nu al feitelijk een deel van de functies van de politiek heeft overgenomen. Via de massamedia is de burger in staat om de regering te controleren en bovenal de politieke agenda te bepalen en de publieke opinie te sturen. ICTT zal dit proces alleen maar versterken.

3 Discussiëren

De Rob stelt dat de mogelijkheden om digitaal te participeren niet primair leiden tot een breder bereik van bevolkingsgroepen. Ze leiden eerder tot een intensiever gebruik van nieuwe mogelijkheden door groepen die toch al participeerden.

EPN deelt deze mening niet. In diverse discussies was immers zichtbaar dat de deelnemers aan een digitaal debat juist niet de traditionele beroepsinsprekers zijn. In een digitaal debat doen andere mensen mee dan de traditionele gesprekspartners van ambtenaren en politici bij de vorming van beleid. Sterker nog, de traditionele gesprekspartners van de overheid bleken zelfs enigszins huiverig om zelf on line hun eigen standpunten open en bloot weer te geven. Digitale debatten zijn voor ambtenaren en politici in ieder geval een mogelijkheid om met meer en vooral ook andere mensen in gesprek raken. Dit mag volgens EPN democratische winst genoemd worden!  Die winst kan overigens verdwijnen als ook de insprekers op Internet zich uiteindelijk ontwikkelen tot beroepsinsprekers. Daarnaast betekent het gebruik van nieuwe technologische mogelijkheden niet automatisch dat er ook sprake is van een extra impuls aan de inhoudelijke kwaliteit van het debat.

Bij discussies op Internet bepaalt de overheid vaak de vraag, de agenda en de termijn. De vraagstelling 'dwingt' de burger daarbij in een bepaalde denkrichting. Door de formulering en de samenstelling van de vragen bestaat het risico dat aspecten die voor de deelnemers belangrijk zijn niet meegenomen worden in de discussie. Daarnaast kunnen andere aspecten die deelnemers als niet of minder relevant beschouwen een te zware status krijgen. Overigens moet er in het algemeen aan een Internetdiscussie wel enige structuur worden meegegeven anders is een dergelijke discussie gedoemd te verzanden in 'geouwehoer'.

De Raad meent dat elektronische debatten, onder voorwaarden, een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan ons democratisch bestel. De context van een dergelijk debat moet in ieder geval duidelijk zijn. Wie initieert het debat en wat wordt ermee beoogd? Wie nemen eraan deel en door wie en hoe wordt het debat inhoudelijk voorbereid en gestuurd?

In veel gevallen zal er behoefte zijn aan een onafhankelijke instantie die het debat structureert en begeleidt. De rol van de begeleider is cruciaal voor het welslagen van het debat. De begeleider van het debat - of moderator - kan zich louter faciliterend opstellen. De moderator kan zich ook minder neutraal opstellen door het debat veel meer te sturen. In dat geval zal de moderator waarden toekennen aan de kwaliteit van discussiebijdragen of zal hij mensen heel specifiek vragen om op bepaalde stellingen of beweringen in een discussie te reageren. Hier zullen vooraf natuurlijk met opdrachtgever(s) duidelijke afspraken gemaakt moeten worden. De randvoorwaarden van de discussie moeten aan de deelnemers ook duidelijk worden gemaakt.

Hiermee komen we bij het verwachtingspatroon van de deelnemers. De overheid kent meestal een intrinsieke waarde toe aan het proces, het digitale debat zelf. Ze wil het debat graag gebruiken om te leren omgaan met het medium. Als bijproducten verwacht de overheid draagvlakverwerving en ideeënrijkdom uit de discussie.

Burgers en maatschappelijk organisaties nemen uiteraard met geheel andere intenties deel aan het debat. Zij hopen en verwachten dat de bij het debat betrokken overheid uiteindelijk hun inzichten tot de hare zal maken. Als dat dan vervolgens niet gebeurt krijgt de desbetreffende overheid het verwijt niet te willen luisteren. De overheid heeft dan meestal de fout gemaakt om het doel van het debat niet duidelijk te maken. Dit is naar de mening van EPN echter een cruciale randvoorwaarde voor het welslagen van een digitaal debat.

4 Consulteren

Beleidsmakers kunnen met behulp van Internet sneller en beter te weten komen wat hun doelgroepen niet of juist wél willen. Opinieonderzoek via Internet, maar ook communicatieonderzoek, beleidsevaluatieonderzoek en draagvlakonderzoek via Internet maakt betere beleidsinformatie mogelijk. In principe kan door dergelijke onderzoeken de stem van de burger luider en duidelijker klinken. Door de vraagstelling van het onderzoek zal echter de problematiek altijd gekleurd worden weergegeven. De vraagstelling in een onderzoek  werkt daardoor wel agendavormend.

ICTT maakt ook - mede door de lage kosten - permanente peilingen mogelijk. Dit kan volgens de Rob leiden tot peilingeninflatie wat weer leidt tot een zekere botheid van dit instrument. EPN is om deze reden geen voorstander van consultaties in de vorm van peilingen, uitgevoerd in opdracht van de overheid of de politiek als die niet een directe invloed hebben op de besluitvorming. Als peilingen wel tot directe besluitvorming leiden hebben we het overigens al snel over elektronisch stemmen, dat naast de traditionele stemmethoden ingezet moet worden. Het gaat dan echter niet meer zo zeer om consultatie, maar veel meer om besluitvorming, het volgende stadium.

Het Besliswijzerdebat: een van de eerste, grote en aansprekende experimenten

5 Besluitvorming

Naarmate het beslissingsmoment nadert wordt de noodzaak van consensusvorming groter. Een van de wezenlijke tekortkomingen van een elektronisch debat is de afwezigheid van persoonlijke communicatie en confrontatie, en de afwezigheid van de noodzaak van het aangaan van commitment. Deelnemers aan een dergelijk debat hebben in de meeste gevallen weinig verplichtingen aan elkaar en kunnen allen op het eigen standpunt blijven staan. Het debat houdt daarmee te veel een vrijblijvend karakter. Degenen die met elkaar in debat gaan moeten onderling ook belang hebben om tot consensus te komen. De Rob koppelt hieraan dat concrete beslissingen, waarvan alle consequenties goed zijn te overzien en die zich beperken tot de direct betrokkenen, zich goed lenen voor directe besluitvorming. Strategische beslissingen, waarvan de consequenties gedurende langere tijd niet goed zijn te overzien of die zich uitstrekken tot anderen dan de direct betrokkenen, zijn minder geschikt. EPN concludeert dat burgers bij strategische beslissingen in een veel vroeger stadium geraadpleegd  moeten worden, voorzien van zoveel mogelijk relevante informatie van diverse kanten.

EPN vindt bovendien dat er, los van een elektronisch debat, mogelijkheden voor de burger moeten komen om elektronisch te stemmen. Technisch is het mogelijk om verkiezingen per telefoon of via Internet te organiseren. Geen burger hoeft nog de deur uit als beide media, met een gezamenlijke penetratiegraad van vrijwel honderd procent, worden ingezet. Door deze technieken ook toe te passen in de bestaande stemlokalen wordt de dreigende kloof tussen digitaal vaardige mensen en 'digibeten' sterk verminderd.

Stemmen zonder afhankelijk te zijn van tijd en plaats biedt legio mogelijkheden voor landelijke, regionale en lokale verkiezingen, referenda of combinaties daarvan. Burgers kunnen zo makkelijk worden gemobiliseerd om vaker, massaler en beter geïnformeerd deel te nemen aan het democratisch proces. Op een toegankelijke en gebruiksvriendelijke manier kunnen ze hun stem niet alleen laten horen, maar ook daadwerkelijk laten meetellen.

Stemmen in een multimedia-omgeving biedt de burger extra mogelijkheden zoals het informatie vergaren via websites, kranten, partijen en andere organisaties. Maar de burger kan ook deelnemen aan discussies of ze alleen bekijken. Verder kan hij gebruik maken van advies- en vergelijkingsprogramma's die inzicht geven in de problematiek. Advies- en vergelijkingsprogramma's zouden overigens niet door de overheid zelf ontwikkeld moeten worden maar eerder door onafhankelijke maatschappelijke organisaties of door de media. In deze programma's zitten, zoals in vrijwel ieder informatiesysteem, bepaalde vooronderstellingen. Het is van belang dat deze vooronderstellingen duidelijk worden gemaakt. Hier ligt echter geen taak voor de overheid. De overheid kan de ontwikkeling van deze programma's overigens wel stimuleren en ernaar verwijzen.

EPN heeft niet de illusie dat nu iedereen zal gaan stemmen, maar vindt dat de overheid moet meegaan met haar tijd. Als ze niet gebruik maakt van nieuwe communicatiemiddelen die verder door het hele land door iedereen worden gebruikt, dan plaatst de overheid zich buiten de maatschappelijke realiteit. Stemmen via telefoon en Internet is een logische stap in de zich evoluerende democratie: stemmen met stemvolume, vervolgens door handopsteken, papieren stemformulier, stemmachine. Stemmen vanaf de sofa of vanuit de auto is de volgende stap.

EPN is van mening dat elektronisch stemmen een belangrijke bijdrage kan leveren aan de revitalisering van de Nederlandse democratie. Daarom pleit EPN voor experimenten op lokaal niveau met elektronisch stemmen. Om het belang ervan te onderstrepen heeft EPN samen met een aantal andere organisaties het initiatief genomen voor het Platform Elektronisch Stemmen (Pels) dat de publieke en politieke discussie over elektronisch stemmen wil aanzwengelen. Pels heeft, 88 jaar na het volkspetitionnement voor algemeen kiesrecht, een nieuw volkspetitionnement gestart waarin een verzoek gedaan wordt aan de regering om veilig elektronisch stemmen zowel juridisch als technisch mogelijk te maken.  Ondertekenaars van het petitionnement vragen de regering om het mogelijk te maken om onze stem ook elektronisch, los van tijd en plaats, uit te brengen. Niet als vervanging van de traditionele stemmethoden, maar als aanvulling daarop. Het past in de ontwikkeling van de democratie, dat ook de nieuwe media worden ingezet om het algemeen kiesrecht een nieuwe impuls te geven. Stemmen via Internet of telefoon, uiteraard omkleed met alle eisen ten aanzien van privacy en beveiliging, zal voor veel kiesgerechtigden een welkome aanvulling betekenen op de benutting van het democratisch recht. Stemmen bij volmacht zal zo goed als overbodig worden en Nederlanders in het buitenland hoeven niet langer veel moeite te doen om hun stem te laten horen. Voor de nieuwe generatie kiezers - inmiddels vertrouwd met de nieuwe media - is de stap naar Internet logischer dan die naar het stembureau.

Kansen en bedreigingen

Praten, denken en schrijven over Internetdemocratie veroorzaakt bij mensen die er mee bezig zijn, maar ook bij mensen die er voor het eerst van horen, heftige reacties.

Er zijn altijd mensen die vinden dat de directe democratie - waar het dan al gauw over gaat - zo spoedig mogelijk werkelijkheid moet worden. De burger moet weer aan de macht. De gedachte hierbij is dat de technologie bij uitstek geschikt is om een aantal belangrijke problemen van de Westerse democratie op te lossen. Zo zijn daar bijvoorbeeld de lage opkomst en de gebrekkige contacten tussen kiezers en gekozenen. De voorstanders van Internetdemocratie worden de gelovers genoemd.

Tegenstanders kunnen niet genoeg benadrukken dat Internetdemocratie een fors aantal problemen oproept. Het belangrijkste probleem is dat veel burgers helemaal geen behoefte hebben om op de plaats van de politicus te gaan zitten. In moderne democratieën is niet voor niets gekozen voor een arbeidsdeling. De vrees voor een beperkte deskundigheid van burgers, onderdrukking van de minderheid, inconsistentie van beleid en nadruk op het eigenbelang zit er bij deze groep goed in. Ze worden dan ook de sceptici genoemd.

Beide opvattingen zijn beperkt. Ze gaan er alle twee van uit dat Internetdemocratie niet meer of minder is dan 'de burger aan de macht'. Dit is echter een weinig realistische opvatting. In dit dossier heeft u gezien dat er vijf stadia te onderscheiden zijn bij Internetdemocratie, waarbij geen sprake is van absolute macht aan de burger. De burger krijgt echter wel meer inspraak.

Tijdens de expert meeting is er dan ook voor gekozen om het probleem te schetsen in termen van kansen en bedreigingen. Aan de deelnemers werd gevraagd om in kleine groepjes twee kansen en twee bedreigingen van Internet voor de democratie te noemen. De voorbeelden leverden een aardig palet van kansen en bedreigingen. Dat palet staat hieronder weergegeven, zonder daarbij volledig te willen zijn:

Kansen

•  Directe democratie
•  Mogelijkheid om burgers met beslissingsondersteunende software inzicht te laten krijgen in het politieke proces en de afwegingen die daarin gemaakt worden (transparantie). Deze informatie kunnen burgers gebruiken bij hun uiteindelijke stemgedrag. De stemwijzer op de gezamenlijke website van de Nederlandse provincies in de aanloop naar de provinciale statenverkiezingen was daar met 23.500 stemadviezen een goed voorbeeld van (http://www.provincies.nl)
•  Extra mogelijkheden voor actief burgerschap
•  Mogelijkheid om in debat te gaan overal, met iedereen en altijd
•  Politici krijgen een nieuw communicatiekanaal naar de samenleving, ze kunnen ook zelf actief meedoen in maatschappelijke discussies op Internet en daarmee ook het eigen oordeel scherpen
• Burgers krijgen een laagdrempelig mobilisatiekanaal voor hun belangen (empowerment van de burger).  MacDonalds heeft dit aan den lijve meegemaakt toen twee tegenstanders van het concern een site, begonnen waarmee ze in korte tijd veel medestanders en daarmee invloed kregen
• Sterkere positie volksvertegenwoordiging
• Grotere stroom van ideeën gedurende het beleidsproces
• Betere toegankelijkheid van informatie (mits beschikbaar, ontsloten en doorzoekbaar); maatwerk in de persoonlijke interessesfeer. Ook mogelijkheden voor visualisatie en simulatie.
• Vergroting van de sociale cohesie, met name van belang voor geïsoleerde groepen zoals ouderen, gehandicapten en allochtonen.
• Betere informatieverstrekking en een versnelling in de informatieverspreiding, aansluitend op de vraagpatronen van burgers (leidt ook tot een betere dienstverlening en meer vertrouwen in de overheid)

Bedreigingen

• De privacy van deelnemers aan het publiek en maatschappelijk debat kan minder goed gewaarborgd worden. In Amerika bestaat bijvoorbeeld een (doden)lijst met persoonlijke gegevens van artsen die onder bepaalde omstandigheden voorstander zijn van abortus
• Information overflow, de verwerkingscapaciteit van de machine neemt alsmaar toe, die van de burger blijft daarbij achter
• De toegevoegde waarde van ICTT wordt overschat waardoor de informatie die het genereert in bijvoorbeeld een informatiesysteem als waar wordt aangenomen. Onduidelijk blijft echter vaak wat de vooronderstellingen van het systeem zijn; de parameters die daar gehanteerd worden zijn over het algemeen politiek relevante parameters, maar die komen buiten beeld te vallen
• Een teveel aan peilingen kan leiden tot een drukknopdemocratie waarin geen integrale afweging meer gemaakt wordt en alleen het eigen belang telt (fragmentatie)
• Valt de kwaliteit van het debat wel te waarborgen met de vele digitale mogelijkheden tot manipulatie
• Ook extremistische groepen krijgen kunnen nadrukkelijk toegang krijgen tot het politiek en maatschappelijk debat via ICTT
• Gevaar voor een nieuw soort tweedeling en / of uitsluiting in de maatschappij, mensen die toegang tot informatie hebben en mensen die daar geen toegang toe hebben (hier ligt onder meer een rol voor het onderwijs en overheden via bijvoorbeeld bibliotheken).

De discussie tijdens de expert meeting

Tijdens de expert meeting gingen kamerleden en gemeentelijke volksvertegenwoordigers en vertegenwoordigers van ministeries, provincies, gemeenten, bedrijfsleven, de wetenschap en de schrijvende pers met elkaar in discussie over het advies van de Rob en Internetdemocratie in het bijzonder. Dit leidde tot een geanimeerde discussie, waarbij onder andere de volgende zaken aan de orde kwamen.

Rol massamedia

De televisie heeft de wijze van politiek voeren drastisch veranderd. Internet zal daarbij niet achter blijven. Nu al nemen de media en denktanks op Internet de rol van politieke partijen over. Voor de politiek en politici zal niet meer de vraag zijn 'wat kunnen we met Internet', maar meer 'wat gaat Internet met ons doen'. Internet is niet meer van hetzelfde: het zal zorgen voor een andere kijk op de werkzaamheden van politici. Hoe anders is op dit moment echter niet duidelijk. Internet zal het functioneren van politici en politieke partijen ingrijpend gaan veranderen, mede doordat politici informatie rechtstreeks krijgen. De vraag is of politici hun rol als belangenafweger kunnen behouden. De praktijk wijst steeds meer uit dat bijvoorbeeld de Tweede Kamer niet genoeg is toegerust om het publiek te bedienen en een counterpart te zijn voor de bureaucratie en de massamedia.

Politiek en politieke partijen

Het is van belang dat politici zichzelf ook de kansen en de mogelijkheden geven om met Internet te experimenteren en nieuwe mogelijkheden gaan ontwikkelen. Politici kunnen zelf discussies starten, deelnemen aan lopende discussies, een eigen website starten, een mailadres openstellen, ze kunnen een digitaal spreekuur of een chatsessie houden. Allemaal mogelijkheden om op een directe manier in contact te treden met de eigen achterban. Veel politieke partijen vragen zich af hoe ze het publieke debat terug in de politiek krijgen. Internet zou hierbij behulpzaam kunnen zijn. De politieke top lijkt echter individueel te weinig kennis van dit medium te hebben waardoor de politiek achterloopt.

Bij diverse politieke partijen zien we mailinglijsten voor de achterban ontstaan. Kenmerkend voor deze lijsten is dat er vaker een politiek afwijkend geluid te horen valt dan er normaal gesproken naar buiten komt. Partijen zijn dat niet gewend, ze willen vaak met één visie naar buiten treden. Ze zullen daarmee toch moeten leren omgaan. Internet is ook voor een politieke partij niet alleen informatie, maar vooral communicatie.

Internet is geschikt voor de politieke campagne. Zo hadden verschillende partijen bijvoorbeeld een mailinglist tijdens de Provinciale Statenverkiezingen waar alle provinciale campagneleiders op geabonneerd waren. Op deze manier bleven zij op de hoogte van actuele gebeurtenissen, standpunten en mogelijke nieuwsfeiten van hun partij. Internet zorgde hier voor een duidelijke versnelling van de informatieverspreiding (tijdig, op maat en juist).

Besluitvorming

Veel mensen kunnen, mogen en moeten meepraten over beleid. Die betrokkenheid bij beleid moet georganiseerd worden. Nadenken over de manier waarop je burgers bij beleid kan betrekken is dus van groot belang.  In de democratie is er echter een moment waarop mensen een (integrale) afweging moeten maken over beleid. Die mensen kan je periodiek wegsturen. Dit is dan ook het beslissende verschil tussen politici en belangenorganisaties.

Processen van besluitvorming moeten zo worden ingericht dat het primaat van de politiek behouden blijft. We moeten daarbij echter niet te defensief te werk gaan, maar het begrip primaat opnieuw durven te definiëren. Daarnaast moeten de overheid en de politiek het aandurven om te experimenteren. Bij experimenten is het belangrijk om uit te gaan van de problemen die de democratie op dit moment ondervindt en niet van de mogelijkheden van de techniek. Internet is voor overheden en de politiek een openbaar experiment.

Wat tijdens de expert meeting naar voren kwam was het gevoel dat de Rob in haar advies te veel de nadruk legt op de besluitvorming en eigenlijk veel te weinig op de uitvoering. Er zitten nog heel veel beslismomenten in de uitvoering. Ook de (democratische) controle daarvan kan ondersteund worden met behulp van ICT.

Experimenteer!

Er is inmiddels veel geschreven en veel gediscussieerd over Internetdemocratie, maar er is nog maar weinig uitgeprobeerd. De ervaringen op dit moment zijn daardoor schaars en de beschouwingen erg theoretisch. Het is van belang dat overheden en politici gewoonweg meer experimenteren. Meer overheden beseffen dit, getuige nieuwe experimenten door onder meer de gemeente Zwolle, op rogervanboxtel.nl en op discussie.net.

In haar aanbevelingen vraagt de Rob om 'kleinschalige experimenten met directe besluitvorming over aangelegenheden met weinig externe werking door een relatief kleine groep betrokkenen, waarbij de mogelijkheid tot deelname van alle betrokkenen dient te zijn gegarandeerd'.

Velen hebben hoge verwachtingen van Internet als een instrument om de burger weer meer te betrekken bij het beleid en het bestuur. Die burger zal echter wel een reden moeten hebben om aan een digitaal experiment mee te doen. De eerste keer is altijd nog onwennig en niemand stelt nog hoge eisen. Zo is de doelstelling bij een eerste debat meestal het 'leren omgaan met Internet en beleid'. Een tweede keer zal er echter meer op het spel moeten staan om dezelfde insprekers weer mee te krijgen. Alleen dan kan Internet mogelijk voor burgers een reden zijn om onafhankelijk van tijd en plaats digitaal te participeren, terwijl diezelfde burgers dat op de traditionele manier niet eens zouden overwegen.

Het zou goed zijn als overheden weer een stapje verder zouden gaan door de eigen inbreng in de discussie te vergroten, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. Dat voorkomt dat een discussie eenrichtingsverkeer wordt. Niet alleen de burger is dan toegankelijker voor de overheid, maar de overheid ook voor de burger.

Discussies, zowel via de digitale als de traditionele weg, zijn meestal voor een groot deel gebaseerd op emotie. In een face-to-face discussie zijn alle emotionele elementen zichtbaar. In een digitale discussie is dat  niet het geval. In eerdere digitale experimenten is geprobeerd die emotie te laten zien, onder andere door symbolen (lachende en bedroefd kijkende gezichten) en door een zogenaamde 'passiestem'  waarmee deelnemers kunnen aangeven dat ze iets erg belangrijk vinden. Die mogelijkheid om emotie te tonen levert vaak interessante gezichtspunten op en het toont aan dat iemand aan een bepaald deel van de discussie meer waarde hecht. Bij digitale experimenten moet daaraan meer aandacht worden besteed.

Nederlandse digitale experimenten zijn over het algemeen risicoloos  en kosten zo weinig mogelijk. Dat gaat in Amerika heel anders. Bij de federale overheid is men bereid risico's te nemen en flink te investeren. Bij de Deltawerken durfde Nederland wél risicovol en grootschalig middelen in te zetten. Het advies aan de Nederlandse overheid en politiek is dan ook: experimenteer en doe dit grootschalig en vernieuwend (zie ook de Belastingdienst). Doe dit 'hands on' met veel pilots en maak er vooral ook bestuurlijke experimenten van. De ervaring leert dat de betrokkenheid van burgers sterk toeneemt! Met andere woorden, maak een digitale proeftuin.
Mogelijke experimenten

Bij verzoeken en bezwaarschriften zou de overheid eens kunnen experimenteren met een 'track and trace' systeem zoals ook door UPS of Fedex in de VS gebruikt wordt om de verzending van pakketjes te volgen. Dit zou zorgen voor een grotere transparantie van de overheid. Dit moet overigens wel binnen een proces van cultuurverandering bij de overheid geplaatst worden.

Een veel gehoorde kritiek op burgers is dat ze geen integrale afweging kunnen maken. Probeer eens te experimenteren op een specifiek beleidsterrein met die integrale belangenafweging. Geef de burger dat bredere perspectief en laat hem daarin keuzes maken. De techniek zou dat mogelijk kunnen maken. Overigens geldt ook hier weer dat de vooronderstellingen, die ten grondslag liggen aan die discussie, duidelijk en openbaar moeten zijn.


Praktische tips voor experimenten bij overheden (niet uitputtend)

• Bepaal je onderwerp en vraag je af of dat onderwerp zich leent voor een discussie
• Bepaal je doelgroep(en)
• Zorg voor zowel ambtelijke als politieke steun voor het experiment
• Maak vooraf duidelijk wat de bandbreedte is voor de discussie en geef aan wat er met de uitkomsten van discussies gebeurt
• Laat de vormgeving bij een WWW-discussie aansluiten bij de belevingswereld van de doelgroep
• Besteed aandacht aan de documentatie voor de site. Zorg dat die goed leesbaar en begrijpelijk is voor de doelgroep, doorgaans heeft de Internetgebruiker behoefte aan korte, gecomprimeerde informatie waarover een mening gegeven kan worden.
• Sluit aan bij reeds lang geldende standaarden voor Internet (zowel op het gebied van hardware als software)
• Besteed aandacht aan de beveiliging van de website
• Maak experimenten cross-mediaal bekend (gebruik traditionele media, digitale media, probeer organisaties waar de doelgroep te vinden is te mobiliseren, plaats / koop op relevante plaatsen een banner en zorg dat de zoekmachines je kunnen vinden)
• Zorg ervoor dat ook politici en/of ambtenaren meedoen met de discussie. Als ambtenaren meedoen, zorg er dan voor dat ze een duidelijk mandaat hebben

Oordeel over het advies van de Rob

In adviezen zit altijd een zekere spanning tussen het haalbare en het wenselijke. Om de lezer aan het denken te zetten, is het nodig vergezichten te formuleren en te appelleren aan het voorstellingsvermogen. Tegelijkertijd is het nodig om uit te gaan van het hier en nu, want alleen dat is de realiteit. 'De grenzen van de Internetdemocratie' gaan naar onze mening te eenzijdig uit van de bestaande praktijk en plannen. Ze zijn daarmee te weinig gebaseerd op een visie op een wenselijk of waarschijnlijk politiek democratisch stelsel in de toekomst. Het advies gaat te zeer uit van de traditionele besluitvorming. Het besteedt te weinig aandacht aan de rol van maatschappelijke groeperingen en laat de rol van de traditionele (massa)media in het rapport onderbelicht.

Het is daarom goed dat de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, tevens belast met het informatiebeleid, in zijn 'Actieprogramma Elektronische Overheid' en in de kabinetsnota 'De Digitale Delta?'onderzoek heeft aangekondigd naar digitale burgerconsultaties en de digitale relatie burger-bestuur versus het primaat van de politiek.

Filosoferen over de toekomst

Politieke partijen zijn in een informatiesamenleving met Internetdemocratie niet meer dé dominante actor in de besluitvormingsarena. Internetdemocratie maakt in principe zelfs partijloze politiek mogelijk. De politieke partijen kunnen bij diverse concepten worden omzeild. De besluitvorming vindt dan lager in de denkbeeldige piramide van besluitvorming plaats. Politieke centra zullen aan kracht, macht en aanzien inboeten en daarmee ook politieke partijen en gemeenteraden. Daarvoor in de plaats komt een vorm van maatschappelijke democratie of netwerkdemocratie. Er ontstaan daarmee andere fora van discussie. Daarnaast maakt Internetdemocratie het voor een individuele politicus mogelijk te emanciperen van de politieke partij. De persoon van de politicus wordt in dit scenario steeds belangrijker. De rol van de politieke partijen is niet geheel uitgespeeld. Zij kunnen transformeren tot procesmakelaars en informatiemakelaars. Daarnaast kunnen politieke partijen doorgaan met het rekruteren van politici voor vertegenwoordigende organen. Van de politieke partij moet dan ook niet een verkleining van de kloof tussen burger en bestuur verwacht worden, omdat ze die invloed eenvoudigweg al niet meer heeft. Die invloed is de politiek kwijt geraakt aan het maatschappelijk middenveld. Dit gegeven biedt nieuwe mogelijkheden voor burger en bestuur.

Directe democratie stuit op praktische bezwaren. Internetdemocratie kan wel het proces van de verplaatsing van de politiek versterken. Het primaat van de maatschappij rukt daarmee (verder) op ten koste van het primaat van de politiek. Internetdemocratie kan zorgen voor een vergroting dan wel herstel van het gezag van het bestuur en de politiek als het bestuur de voorwaarden schept voor prudente besluitvorming (direct door burgers of door de politiek). Het bestuur zal daarvoor regels en procedures moeten vastleggen waarbij het bestuur aanvaardt dat haar eigen mandaat beperkter wordt. De politicus gaat lijken op een makelaar in meerderheden. Door de monitoring van de politiek door belangengroepen, zal de bandbreedte waarbinnen een politicus kan opereren steeds verder verkleinen. Het glazen huis zal daardoor de politieke besluitvorming, zeker daar waar compromissen nodig zijn, bemoeilijken.

Kortom, het bestuur moet weer gaan fungeren als een transformator, die ideeën uit het maatschappelijk debat integreert en transformeert naar een hoger niveau. Het bestuur kan hiermee haar probleemoplossend vermogen herstellen én de burger ruimte geven tot participatie. De burger heeft weliswaar zijn interesse in partijpolitiek verloren, hij is wel bereid bij tijd en wijle zijn kennis in te brengen in een maatschappelijk debat.

Internet en Internetdemocratie hebben gevolgen voor de inrichting van het politiek-bestuurlijk systeem. Dat systeem is nog territoriaal georiënteerd en kent in zijn werkprocessen een klassieke tijd-ruimte ordening. Precies die dimensie tast Internet en Internetdemocratie aan. Dat betekent dat de overheid toe is aan herinrichting: minder verticaal en piramidaal en meer horizontaal. Dat is niet zonder gevolgen voor de democratie. De democratie moet meer horizontaal worden vormgegeven. Burgers en organisaties kunnen dan meer rechtstreeks participeren bij menings- en besluitvorming. Het bestuur zal zich steeds meer gaan richten op het proces van beleidsvorming en steeds minder op de uitkomsten daarvan. Zo ontstaat er horizontale democratie: een democratie die moet berusten op zowel vertrouwen in zelfregulering als op bevordering van de participatie in besluitvorming.

De kloof tussen burger en bestuur zal door Internetdemocratie relatief worden. Zowel burgers als politici kunnen direct met elkaar in contact komen. De onderlinge verhoudingen veranderen: de burger krijgt relatief meer invloed ten koste van de politiek. Als er met teledemocratie nog gesproken kan worden over een kloof tussen burger en bestuur, dan zullen vele burgers die kloof als een minder groot probleem ervaren dan nu.

Internetdemocratie en andere mogelijkheden van ICTT kunnen de huidige besluitvormingsprocessen op zijn minst relativeren. Om te weten of Internetdemocratie in de praktijk grote mogelijkheden biedt, zijn experimenten met teledemocratie noodzakelijk. Maar teledemocratie moet in een bepaalde context worden gebruikt. Die context is een participatieproces dat niet alleen uit Internetdemocratie bestaat. Internetdemocratie kan ook een zinvolle aanvulling op het huidige participatieproces zijn. Aan de andere kant zou Internetdemocratie kunnen zorgen voor afbraak  van de democratie.

Politici moeten zich (meer) verdiepen in ICT en Internet. Pas dan zullen zij zich daadwerkelijk openstellen voor de mogelijkheden die Internet biedt voor de democratie. EPN kan in deze een rol vervullen door politieke partijen en individuele volksvertegenwoordigers op de hoogte te stellen van deze mogelijkheden en hen actief bewegen om daar gebruik van te maken.
Uitnodiging tot verdere gedachtevorming

EPN hoopt met dit dossier een bijdrage te hebben geleverd aan het denkproces over modernisering van de politiek. In dit dossier werd de stand van zaken gepresenteerd en werden wenselijkheden geformuleerd. Het dossier biedt ook een doorkijkje naar een mogelijke toekomst van Internetdemocratie. EPN nodigt geïnteresseerden en betrokkenen graag uit om deel te nemen aan de verdere gedachte-ontwikkeling op dit terrein. Dit dossier is daartoe een kleine bijdrage.

Verantwoording

Aan de totstandkoming van dit dossier hebben de deelnemers aan de expert meeting van 6 april 1999 bijgedragen, onder andere door hun inbreng in de discussie. Wij zijn hen daarvoor zeer erkentelijk Toch blijft de volledige tekst van dit dossier de verantwoordelijkheid van de stichting EPN alleen. Het dossier is geschreven door Bart-Jan Flos.

Download